綠水含“金”，青山有“價”——專訪中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂山
2024年6月1日，《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。這是世界首部專門針對生態(tài)保護補償?shù)牧⒎ǎ俏覈罨鷳B(tài)文明體制改革的里程碑。
《條例》自2010年納入國務院立法規(guī)劃，歷時14年終得以落地。它結(jié)束了生態(tài)保護補償領域沒有系統(tǒng)立法的歷史，各級政府財政縱向補償有了法律依據(jù)和責任，地區(qū)政府橫向補償有了法律框架和規(guī)范，市場機制補償有了發(fā)展方向和空間。
中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂山自2010年參與《條例》立法相關工作，日前，在接受《瞭望東方周刊》專訪時，靳樂山表示：“與其他國家相比，我國的生態(tài)保護補償有五大特點，即力度大、投入多、領域全、法治化進程快、對生態(tài)環(huán)境保護貢獻顯著。”
里程碑式成果
《瞭望東方周刊》：中國為何最先對生態(tài)保護補償全面立法？
靳樂山：中國對生態(tài)保護補償?shù)奶剿饕褮v經(jīng)25年，領域不斷擴大，從最早的森林補償（1999年）開始，逐步擴展到草原（2003年）、水流（2005年）、海洋（2010年）、荒漠（2013年）、濕地（2014年）、耕地（2016年）、其他重要生態(tài)環(huán)境要素（2020年），積累了豐富的經(jīng)驗，形成了有效的做法。目前，山東、河南和湖北正在探索大氣生態(tài)補償，新疆和甘肅在探索冰川生態(tài)補償。
在生態(tài)保護補償投入方面，與世界其他國家相比，中國投入的資金最多。
中國傳統(tǒng)文化中歷來就有生態(tài)保護理念，如“天人合一”“斧斤以時入山林，材木不可勝用也”“竭澤而漁，豈不獲得？而明年無魚”等。
這些因素，都為立法創(chuàng)造了有利條件。
《瞭望東方周刊》：中國投入的資金規(guī)模有多大？
靳樂山：我國退耕還林工程是世界上規(guī)模最大、歷時最長的生態(tài)保護補償項目之一。1999年以來，先后開展了兩輪大規(guī)模退耕還林還草，中央累計投入5700多億元。中央補償標準是每畝地每年16元，有的地區(qū)以地方財政增補，比如北京市每畝地每年實際補償70元，蘇州市達到了250元。
自2016年起，國家實施第二輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，每年安排資金達187.6億元。
2020年，《長江十年禁漁計劃》發(fā)布。至2022年末，中央和地方累計落實補償補助資金近270億元，用于退捕漁民安置。
據(jù)不完全統(tǒng)計，2022年，中央財政生態(tài)保護補償資金投入達2200億元；2023年，僅在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付方面，中央財政下達資金1061億元。
如此規(guī)模的生態(tài)保護補償資金投入力度，在世界上絕無僅有。
美國最大的生態(tài)補償項目是土地休耕，每年投入財政資金量不超過60億美元（約合435億元人民幣）。而其他國家相關資金投入量就更小了。
《瞭望東方周刊》：法治化進程快，如何理解？
靳樂山：自20世紀80年代起，國際上出現(xiàn)不少類似生態(tài)保護補償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務付費項目，如法國的畢磊礦泉水水源地保護付費項目、美國聯(lián)邦政府的休耕補償項目和紐約市的水源地補償項目，但立法進程普遍緩慢。
哥斯達黎加1996年在全國范圍內(nèi)開展森林生態(tài)效益補償，但主要涉及森林法中有森林生態(tài)保護補償?shù)臈l款。越南2008年對森林生態(tài)系統(tǒng)開展環(huán)境服務付費項目，制定了全國性的政策條例。秘魯2014年通過了“生態(tài)系統(tǒng)服務付費分配法案”，中央政府不提供生態(tài)保護補償資金，也不參與生態(tài)保護補償具體實施。歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護實施生態(tài)保護補償，只限于農(nóng)業(yè)部門。
相比之下，我國探索生態(tài)保護補償?shù)臅r間不長，但法治化進程很快。
覆蓋八大領域
《瞭望東方周刊》：如此大力度的生態(tài)保護補償投入，成效如何？
靳樂山：我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善取得了顯著成效，全民環(huán)境保護意識日益提升。
近年來，在全球森林覆蓋率持續(xù)下降的背景下，我國森林覆蓋率卻從1999年的18%提升至2022年的24%，成為全球森林資源增長最多最快的國家。
長江十年禁漁啟動后，長江干流國控斷面連續(xù)4年保持二類水質(zhì)。2023年，長江流域優(yōu)良水質(zhì)斷面比例從2015年的81.8%提高到98.5%。
這些成績的取得，是一系列措施綜合施治的效果，生態(tài)保護補償是其中重要一環(huán)。
《瞭望東方周刊》：《條例》中哪一條令你最有感觸？
靳樂山：最有感觸的是首次明確給出了生態(tài)保護補償?shù)拿鞔_定義。
之前25年，雖然中國探索了很多生態(tài)補償?shù)男问剑延?0余部法律法規(guī)對生態(tài)保護補償作出了規(guī)定，相對“碎片化”地體現(xiàn)了生態(tài)保護補償理念。但仍大多是圍繞某一種生態(tài)要素或為實現(xiàn)某一類生態(tài)環(huán)境保護目標設計，沒有統(tǒng)一的概念和主體，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。很多人對生態(tài)補償?shù)倪吔绮磺宄纬蓛煞N不同看法：一種認為生態(tài)補償是個筐，什么都能往里裝，如將新能源車補貼之類的經(jīng)濟手段都視為生態(tài)補償；另一種是認為只有政府財政出資才是生態(tài)補償。
《條例》明確了生態(tài)保護補償是指通過財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)葯C制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人予以補償?shù)募钚灾贫劝才拧?/p>
“激勵性制度安排”的界定，將它和懲罰性制度安排如生態(tài)環(huán)境損害賠償進行了區(qū)分。
生態(tài)環(huán)境損害賠償，是用法律手段處罰生態(tài)環(huán)境的破壞者，確定原則是“誰破壞，誰賠償”。生態(tài)保護補償，是用政策手段激勵生態(tài)環(huán)境的保護者，確定原則是“誰受益，誰補償”。
《瞭望東方周刊》：《條例》中生態(tài)保護補償涉及的領域有森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生生物資源、陸生野生動植物資源等其他重要生態(tài)環(huán)境要素。2016年國務院辦公廳出臺的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中，涉及的領域只有前7項，為何《條例》增加了最后一項？
靳樂山：此處調(diào)整也令我印象深刻。
為保護長江生態(tài)，2020年國家啟動長江十年禁漁，退捕漁民原有生計受到影響。此外，近年來我國陸生野生動物數(shù)量逐年恢復，如云南野生大象入侵農(nóng)田、青海棕熊傷害牛羊等現(xiàn)象明顯增多，為了緩解因保護野生動植物資源而導致的群眾損失，這方面的補償呼聲越來越高，所以《條例》加入了這一項。
這從側(cè)面說明我國的生態(tài)保護取得了重大成效。
《瞭望東方周刊》：如何理解將荒漠納入生態(tài)保護補償領域？
靳樂山：荒漠是自然生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，雖然其生態(tài)服務量無法與森林、草原、濕地等相比，但在水文調(diào)控、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護等方面也發(fā)揮著重要功能。它是沙漠與草原、森林等的過渡與緩沖地帶，一旦遭到破壞，向沙漠轉(zhuǎn)變，帶來的危害會很大，所以需要保護。
重視薄弱環(huán)節(jié)
《瞭望東方周刊》：在未來貫徹落實《條例》的過程中，哪些內(nèi)容需要引起更多重視？
靳樂山：我認為，市場機制補償會是相對薄弱的環(huán)節(jié)。
生態(tài)保護補償一共有三種機制：財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償。前兩種實際上都是政府出錢。我國生態(tài)保護補償政策的特點之一，就是政府投入補償?shù)馁Y金占比大。
保護生態(tài)環(huán)境不僅僅是政府的事，社會力量應該更多參與，鼓勵更多的市場創(chuàng)新模式。這將為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)環(huán)境保護等相關產(chǎn)業(yè)帶來更多發(fā)展機遇。
《條例》明確提出，國家鼓勵、引導社會資金建立市場化運作的生態(tài)保護補償基金。此類事項，建議根據(jù)實踐再出臺一些指導意見和細則，從籌資、運作、項目、評估等方面加以規(guī)范。
《瞭望東方周刊》：市場機制補償?shù)膭?chuàng)新模式，有何好的案例？
靳樂山：杭州市余杭區(qū)青山村的實踐值得點贊。
青山村附近的龍塢水庫是周邊幾個村莊的飲用水源地，水庫周邊種植了1600畝毛竹林。村民為獲得更高竹林收益，曾大量使用化肥和除草劑，影響了飲用水安全。
2014年開始，公益組織“大自然保護協(xié)會”與青山村合作，采用水基金模式開展了小水源地保護項目，通過建立“善水基金”信托、吸引和發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、建設自然教育基地等措施，引導多方參與水源地保護并分享收益。
當?shù)卮迕駥⒘值爻邪?jīng)營權以財產(chǎn)權信托的方式委托給“善水基金”集中管理，每年從“善水基金”獲得不低于以往毛竹經(jīng)營收益的生態(tài)補償金，并參與分紅。
“善水基金”出資成立“水酷”公司（后由青山鄉(xiāng)村志愿者服務中心等青山自然學校團隊作為“善水基金”運營方），作為產(chǎn)業(yè)開發(fā)和市場運營的主體，引入各方資源，拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道、開發(fā)文創(chuàng)和傳統(tǒng)手工藝品、發(fā)展生態(tài)旅游等。而隨著水庫周邊的面源污染問題逐漸解決，村民生態(tài)意識得到提高，鄉(xiāng)村也實現(xiàn)了綠色發(fā)展。2021年，青山村模式入選自然資源部發(fā)布的第三批生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例。（記者王劍英）
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